有的府地盤非常大，能有二三十個縣。這些縣全部由府直接管轄，顯然管不過來。所以就有了從五品的州這一級，管轄一個到幾個縣。
例如河南開封府下麵，就有鄭州、禹州等屬州，一共四州三十縣。屬於省府州縣四級體係。
還有些州由布政司直轄，稱為直隸州。屬於省州縣三級體係。
至於那些沒有屬州的府，自然屬於省府縣三級體係。
單看這個，似乎還能勉強接受，但是布政司、按察司又派出官員分司諸道，分管督糧道、提學道、分巡道、兵備道等道。
這些道，在朱由檢看來就是後世省廳的作用。隻是大明在太祖朱元璋的打造下，屬於小政府模式，很多機構都沒有設置，連地方轉運衙門都沒有，戶部每年實際掌握的錢糧收入隻有幾百萬。
權力最討厭真空，而且按照中國的傳統，政府的責任又很多，天然就有救災等義務，要求有相應的權力。
所以隨著時間的推移，道的職責變得越來越多，把省裡沒有設置的機構責任接過來，權力越來越大。
後來演變至清朝，道就成了府的上級單位，幾乎可以說是省道府州縣五級體係。
雍正皇帝覺得這樣實在是亂，把屬州改為散州，不再轄縣，隻有直隸州才能轄縣。變成了省府縣、省府州、省州縣共存的三級體係，稍稍遏製了地方行政區劃複雜化的傾向。
但是這個做法，並沒有完全扭轉行政區劃的複雜化，道級仍舊不可避免地成為地方行政區劃。
後來民國推翻清朝，看這種亂糟糟的行政區劃實在不順眼，就有人提出把道府州都取消了，變成省縣兩級體係。
北洋政府因此廢府存縣、改州為縣，各種古意盎然的州府稱呼，自此成為曆史。
但是一個省管轄數十上百個縣，顯然管不過來。再加上要分割地方軍閥，北洋政府保留了道，變成省道縣三級體係。
省道縣這個體係沒有維持多久，國民政府推翻北洋政府後，按照省縣兩級體係廢除了道。後來發現不便，又設置行政督察區，仍舊稱得上三級體係。
到了新中國，演變成省、地區、縣。後來地區大多被改為地級市，變成省市縣三級體係。
所以在朱由檢心中，理想的地方行政區劃自然是三級體係，這是之後的數百年曆史所證明的。
隻是如今朝廷機構的調整已經占據了他的絕大部分精力，對地方行政區劃的調整，自然力所不及。
再加上如今天下已有亂象，地方行政機構調整如果出現問題，可能會帶來極大災難。
朱由檢隻能提前做些準備，把直隸州和五個縣以上的屬州，當成下府看待。這樣以後把它們改為從四品甚至正五品的下府，就能少些阻力。
其餘下轄一到四個縣的屬州，可以降州為縣，直接由府管轄。把州都改為府或縣，簡化為省府縣三級體係。
從皇帝口中聽到“下府”這個早已不用的詞語，袁可立敏銳察覺到，